Dal Britannia al PNRR

Trent’anni di trasformazione italiana: privatizzazioni, vincolo europeo, finanza internazionale e progressiva tecnicizzazione della politica. Terza e ultima parte del dossier.

Le puntate precedenti: Quando la finanza guardò alle Costituzioni e Da J.P. Morgan al Jobs Act: l’Italia come «key test».

Premessa

Nelle prime due parti di questa inchiesta abbiamo ricostruito un passaggio preciso.

Nel maggio 2013 J.P. Morgan pubblica The Euro Area Adjustment: About Halfway There e individua nelle strutture politico costituzionali dei Paesi dell’Europa meridionale alcuni ostacoli all’aggiustamento: esecutivi deboli, Stati centrali relativamente deboli rispetto alle articolazioni territoriali, protezione costituzionale dei diritti dei lavoratori, sistemi consensuali e capacità delle popolazioni di protestare contro decisioni indesiderate.

Pochi mesi dopo, con Matteo Renzi a Palazzo Chigi, l’Italia avvia contemporaneamente due grandi trasformazioni: il Jobs Act e la revisione costituzionale. La prima diventa legge. La seconda viene fermata dagli elettori il 4 dicembre 2016.

Sarebbe però un errore considerare quel rapporto come il punto di origine del processo. Quel documento appartiene a una storia molto più lunga, che attraversa almeno trent’anni di vita italiana. Per comprenderla dobbiamo tornare indietro, al 2 giugno 1992.

1. Il criterio che regge l’intera inchiesta

Prima di ricostruire quei trent’anni conviene ripetere una volta ancora il criterio adottato nelle parti precedenti, perché è ciò che consente di distinguere questo lavoro da una denuncia generica.

Non cerchiamo il documento nel quale qualcuno ordina qualcosa a qualcun altro. Quel documento, quasi sempre, non esiste, e non esiste per una ragione strutturale: il potere che stiamo descrivendo non funziona per comando ma per orientamento. Le decisioni maturano in relazioni, ambienti, consessi consultivi, colloqui riservati, cene e incontri a margine dei quali non resta traccia. Ciò che resta è l’esito.

È dunque l’esito che va misurato. Non chi ha parlato con chi, ma quali leggi sono state approvate, quali risorse sono state spostate, quali diritti sono stati ridefiniti, quale spazio di scelta è rimasto al voto popolare. È un terreno più solido di qualsiasi retroscena, perché fatto di atti pubblici che nessuno può smentire.

Questa terza parte fa esattamente questo: mette in fila trent’anni di atti e ne misura l’effetto cumulativo sulla Costituzione sociale del 1948.

2. Il Britannia: che cosa accadde davvero

Il nome è diventato quasi leggendario: HMY Britannia, lo yacht reale britannico. Il 2 giugno 1992 l’imbarcazione si trovava nelle acque italiane e ospitò un incontro tra esponenti della finanza britannica e rappresentanti delle istituzioni e dell’economia italiane. Tra i partecipanti italiani figurava Mario Draghi, allora direttore generale del Tesoro, che intervenne sul tema delle privatizzazioni.

Il dato storico essenziale è questo: l’incontro avvenne, Draghi partecipò, le privatizzazioni furono discusse.

Da qui è nata negli anni una narrazione molto più radicale, secondo la quale sul Britannia sarebbe stata decisa segretamente la svendita dell’Italia alla finanza internazionale. Questa conclusione non è dimostrata. Non esiste, allo stato delle fonti pubblicamente disponibili, un verbale che documenti un accordo con il quale rappresentanti della finanza britannica avrebbero imposto al governo italiano un piano di vendita delle imprese pubbliche.

La distinzione è fondamentale. Ma smontare la leggenda non significa cancellare la questione politica. Anzi, significa porla nei termini corretti. Perché nel 1992 l’Italia stava effettivamente entrando nella stagione delle grandi privatizzazioni, e questo è il fatto storico che conta.

Il Britannia va letto per quello che realmente rappresenta: non una congiura, ma una sede. Il luogo dove una classe dirigente nazionale in difficoltà incontra il capitale internazionale e ne assorbe il linguaggio. Nessun ordine, nessuna firma. Soltanto la formazione di un orizzonte comune su ciò che, da quel momento, sarebbe stato considerato inevitabile.

3. Il 1992 non nasce sul Britannia

Le privatizzazioni italiane non furono inventate durante una crociera. La loro origine va cercata nella crisi economica e finanziaria dello Stato italiano, nell’enorme debito pubblico, nell’integrazione europea, nei criteri di Maastricht e nell’affermazione internazionale del paradigma delle liberalizzazioni.

Il Trattato di Maastricht viene firmato il 7 febbraio 1992. Il Britannia arriva quattro mesi dopo. La sequenza cronologica, da sola, impedisce di attribuire a quell’incontro l’origine dell’intero processo.

Ma il Britannia rimane simbolicamente importante, perché rappresenta perfettamente un’epoca nella quale il patrimonio industriale pubblico italiano viene ripensato secondo una nuova concezione economica. Lo Stato produttore deve arretrare. Le imprese devono essere sottoposte alla disciplina del mercato. Il capitale privato deve sostituire progressivamente la proprietà pubblica. Il debito deve essere ridotto. La concorrenza deve diventare il principio ordinatore.

Non è una cospirazione. È un paradigma politico ed economico, e per questo è molto più potente di una cospirazione: opera pubblicamente, attraverso governi, trattati, mercati, università, banche centrali e istituzioni internazionali. Non ha bisogno di essere imposto, perché viene insegnato.

4. Mario Draghi e la grande stagione delle privatizzazioni

Mario Draghi ricopre l’incarico di direttore generale del Tesoro dal 1991 al 2001. Sono gli anni nei quali l’Italia realizza una delle più grandi trasformazioni proprietarie della propria storia economica: banche, telecomunicazioni, energia, assicurazioni e grandi partecipazioni pubbliche vengono progressivamente privatizzate o trasformate.

Attribuire tutto questo a Draghi sarebbe storicamente scorretto. Le decisioni furono assunte da governi diversi e approvate attraverso gli strumenti previsti dall’ordinamento. Draghi fu però uno dei principali protagonisti tecnici di quella stagione.

Ed è questo il primo elemento che collega il 1992 alle vicende successive. Non la presenza di un burattinaio, ma la continuità di una cultura economica, incarnata da persone che attraversano decenni, istituzioni e governi diversi conservando la medesima idea di ciò che è necessario.

Va aggiunto un elemento che spesso manca nel dibattito: quella stagione non fu neutra sul piano costituzionale. La Costituzione del 1948, all’articolo 43, prevede la possibilità di riservare o trasferire allo Stato o a enti pubblici imprese che si riferiscano a servizi pubblici essenziali, a fonti di energia o a situazioni di monopolio, e ciò a fini di utilità generale. Il ciclo delle privatizzazioni ha percorso, per trent’anni, la direzione esattamente opposta a quella che quell’articolo contempla. Non lo ha violato, perché la Costituzione consente ma non impone. Lo ha però reso, di fatto, lettera morta. È un esempio preciso di come una Carta possa rimanere formalmente intatta mentre il mondo che essa disciplinava viene interamente riorganizzato.

5. Il 2011: quando il vincolo diventa esplicito

Facciamo un salto di diciannove anni. Estate 2011. L’Italia è investita dalla crisi del debito sovrano europeo. Lo spread cresce. La capacità dello Stato di finanziarsi sui mercati diventa un problema politico quotidiano. Il governo è guidato da Silvio Berlusconi. Alla Banca centrale europea siedono Jean-Claude Trichet e Mario Draghi, che sta per succedergli.

Il 5 agosto 2011 viene inviata al governo italiano una lettera destinata a diventare uno dei documenti più importanti della storia politica recente. Vi si indicano interventi considerati necessari: liberalizzazioni, riforma dei servizi pubblici locali, privatizzazioni, riforma della contrattazione salariale, maggiore flessibilità del mercato del lavoro, interventi sulle pensioni, riduzione dei costi della pubblica amministrazione, riforme istituzionali.

Il punto politicamente straordinario non è soltanto il contenuto. È il rapporto tra potere economico e sovranità politica che il documento rende visibile.

Formalmente il Parlamento italiano conserva tutti i propri poteri. Materialmente, però, il governo si trova davanti a una pressione enorme. Senza fiducia dei mercati il debito pubblico diventa sempre più costoso. Senza stabilità finanziaria il governo rischia di non riuscire a governare. E la banca centrale possiede strumenti decisivi per stabilizzare il mercato dei titoli sovrani.

Nasce così una forma di condizionamento che non ha bisogno di abolire la democrazia. La democrazia continua a funzionare, ma lo spazio delle decisioni politicamente praticabili si restringe. Ed è utile osservare quanto quel documento sia coerente con il criterio esposto in apertura: nessuno ordina nulla, si indica soltanto ciò che è considerato necessario. Ma quando a indicarlo è chi detiene la chiave della stabilità finanziaria del Paese, l’indicazione ha la forza di un vincolo.

6. Novembre 2011: arriva Mario Monti

Il 12 novembre 2011 Silvio Berlusconi si dimette. Il 16 novembre nasce il governo guidato da Mario Monti, caratterizzato da una forte componente tecnica. L’Italia affronta una stagione durissima: riforma pensionistica, politiche fiscali restrittive, contenimento della spesa, riforma del mercato del lavoro, misure orientate alla stabilizzazione finanziaria.

Ancora una volta bisogna evitare la semplificazione. Non esiste un documento che permetta di affermare che la Banca centrale europea abbia nominato Mario Monti presidente del Consiglio: la nomina avviene secondo le procedure costituzionali italiane, e il governo ottiene la fiducia delle Camere.

Ma sarebbe altrettanto ingenuo ignorare il contesto nel quale quella scelta avviene. Il potere contemporaneo non necessita di violare formalmente le Costituzioni. Può agire attraverso i vincoli dentro i quali le Costituzioni sono costrette a funzionare.

E l’impatto, anche qui, è misurabile senza bisogno di retroscena. La riforma pensionistica di quel periodo ha modificato in modo irreversibile le aspettative di vita lavorativa di milioni di persone, producendo tra l’altro il fenomeno degli esodati, cioè di lavoratori rimasti privi sia di stipendio sia di pensione. Nessuno lo ha ordinato dall’estero. Ma nessuno di quei lavoratori era stato consultato, e nessuna campagna elettorale aveva mai posto quella scelta al giudizio degli elettori.

7. Il 2011 e il 2013: due documenti, una stessa domanda

Mettiamo ora uno accanto all’altro i due documenti: la lettera del 5 agosto 2011 e il rapporto del 28 maggio 2013.

Non sono la stessa cosa. Non provengono dalla stessa istituzione e non hanno lo stesso valore. La Banca centrale europea è un’istituzione dell’Unione, J.P. Morgan è una banca privata. Confonderle sarebbe un errore grave.

Ma entrambi i testi raccontano qualcosa dello stesso periodo storico. La crisi economica europea viene interpretata non soltanto come problema monetario o finanziario, ma come occasione per chiedere riforme strutturali: mercato del lavoro, pensioni, concorrenza, pubblica amministrazione, rapporto tra Stato e mercato. E, nel documento del 2013, persino architettura costituzionale e capacità di resistenza sociale.

È questo il filo che conduce al governo Renzi.

8. Il biennio 2014-2016: il tentativo Renzi

Come documentato nella seconda parte, nel 2014 Matteo Renzi arriva a Palazzo Chigi, tra il 2014 e il 2015 viene realizzato il Jobs Act, parallelamente procede la riforma costituzionale Renzi Boschi.

La prima interviene profondamente sul mercato del lavoro. La seconda avrebbe modificato il bicameralismo, il Senato e il rapporto tra Stato e Regioni. Il referendum del 4 dicembre 2016 interrompe la seconda trasformazione. Dieci anni dopo, il 22 e 23 marzo 2026, la stessa cosa sarebbe accaduta alla riforma dell’ordinamento giurisdizionale voluta dal governo Meloni, respinta con il No al 53,6 per cento su un’affluenza del 58,9.

Ma non interrompe il processo storico più generale. Ed è precisamente questo il punto che rende necessaria una terza parte.

9. Monte dei Paschi: dal mercato allo Stato

Alla fine del 2016 accade qualcosa di apparentemente paradossale. Mentre per decenni il paradigma dominante aveva insistito sull’arretramento dello Stato dall’economia, la crisi bancaria costringe lo Stato a intervenire.

Il tentativo di ricapitalizzazione privata del Monte dei Paschi, nel quale J.P. Morgan aveva svolto un ruolo centrale come advisor, fallisce. Nel 2017 l’intervento assume la forma della ricapitalizzazione precauzionale e lo Stato italiano entra nel capitale della banca.

Il caso rivela una contraddizione fondamentale del capitalismo contemporaneo. Lo Stato viene considerato troppo invasivo quando possiede imprese produttive, ma torna indispensabile quando deve stabilizzare il sistema finanziario. Il confine tra pubblico e privato non scompare: si sposta continuamente, e si sposta secondo una regola che merita di essere enunciata con chiarezza, perché è la più costosa per i cittadini. Il rischio viene socializzato, il profitto resta privato. Lo Stato che non deve intervenire quando si tratta di garantire lavoro, casa o sanità torna sovrano quando si tratta di assorbire le perdite del sistema bancario.

10. Il 2020: la pandemia cambia tutto

Poi arriva il Covid-19, e la pandemia produce una trasformazione che pochi anni prima sarebbe sembrata quasi impossibile.

L’Unione europea sospende temporaneamente molti dei vincoli fiscali che avevano dominato la stagione precedente. Nasce NextGenerationEU e l’Unione decide di raccogliere risorse sui mercati finanziari su scala comune. Il cuore dell’intervento è il Recovery and Resilience Facility, descritto dalla Commissione europea come uno strumento destinato contemporaneamente a finanziare investimenti e riforme.

Questo punto è decisivo. Non si tratta semplicemente di denaro trasferito agli Stati. Per ricevere progressivamente le risorse, ciascun Paese deve presentare un piano e raggiungere milestone e target, cioè traguardi e obiettivi concordati, la cui realizzazione la Commissione verifica prima di ogni erogazione. I piani nazionali, nella definizione utilizzata dalla stessa documentazione ufficiale italiana, sono contratti di performance.

Il meccanismo introduce quindi una relazione nuova tra risorse finanziarie e trasformazioni strutturali. E vale la pena riconoscere onestamente ciò che di positivo quella stagione ha rappresentato: per la prima volta l’Europa ha accettato il debito comune, ha finanziato investimenti pubblici, ha sospeso l’austerità. Chi ha criticato per anni il vincolo esterno deve ammettere che in quel momento il vincolo si è allentato. Il problema, come vedremo, non è che il paradigma si sia rovesciato. È che ha cambiato forma.

11. Febbraio 2021: Mario Draghi torna al centro della storia

Il 13 febbraio 2021 nasce il governo Mario Draghi, e la coincidenza biografica è impressionante. L’uomo che nel 1992 era direttore generale del Tesoro durante la stagione delle privatizzazioni, che nel 2011 firmava insieme a Trichet la lettera all’Italia, che dal novembre 2011 al 2019 ha guidato la Banca centrale europea, diventa nel 2021 presidente del Consiglio incaricato di guidare l’Italia nella più grande operazione europea di investimenti e riforme degli ultimi decenni.

Ma proprio qui bisogna evitare una lettura troppo semplice. Il Draghi del 2021 non applica l’austerità del 2011. Il contesto è cambiato radicalmente: l’Europa finanzia investimenti, il debito comune diventa uno strumento possibile, la politica economica europea assume temporaneamente una natura espansiva.

Questo elemento contraddice l’idea di un neoliberismo immobile nel tempo. Il paradigma si trasforma. Ma non scompare un elemento fondamentale: il rapporto tra finanziamento e riforma.

E resta un dato che riguarda direttamente la qualità della nostra democrazia. Il governo nasce senza elezioni, guidato da una figura mai candidata, sostenuto da una maggioranza che comprende quasi tutte le forze parlamentari. Tutto perfettamente conforme alla Costituzione, che non prevede l’elezione diretta del presidente del Consiglio. Ma quando la formula del governo tecnico si ripete a ogni passaggio critico, e quando la competenza economica diventa il titolo principale per governare, la rappresentanza smette di essere il criterio ordinario e diventa un lusso concesso nelle fasi tranquille.

12. Il PNRR: denaro in cambio di risultati

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza italiano diventa uno dei maggiori programmi del Recovery europeo. Nella configurazione successivamente aggiornata il piano raggiunge un valore di circa 194,4 miliardi di euro, comprendenti circa 71,8 miliardi di sovvenzioni e 122,6 miliardi di prestiti. La Commissione europea indica nel piano italiano 66 riforme e 150 linee di investimento, distribuite tra pubblica amministrazione, giustizia, concorrenza, digitalizzazione, transizione ecologica, politiche del lavoro, infrastrutture, sanità territoriale e istruzione.

Bisogna essere precisi. Il PNRR non può essere equiparato alla lettera del 2011. Una parte consistente delle risorse finanzia investimenti pubblici, infrastrutture, transizione energetica, scuola, servizi territoriali e interventi sociali. La Commissione indica, per esempio, circa 500 milioni destinati a progetti per l’autonomia delle persone con disabilità.

Ma il meccanismo istituzionale presenta una caratteristica nuova e politicamente rilevantissima: le erogazioni dipendono dal conseguimento di obiettivi concordati. Non è la Troika. Non è neppure un normale trasferimento di bilancio. È una forma di governance condizionale.

E il vincolo si è manifestato con particolare nitidezza nella fase conclusiva. Le linee guida approvate nel 2026 dalla Struttura di Missione PNRR insieme all’Ispettorato generale del Ministero dell’Economia hanno fissato al 31 agosto 2026 il termine ultimo e inderogabile per la conclusione delle operazioni di attuazione, con scadenza ordinaria dei lavori al 30 giugno. A meno di dieci mesi dalla chiusura, alla fine del 2025, risultava speso il 39 per cento dei fondi, mentre la Commissione autorizzava il pagamento dell’ottava rata, pari a 12,8 miliardi, a fronte di 32 traguardi e obiettivi conseguiti. Per prolungare i tempi di erogazione oltre il termine si è fatto ricorso a nuovi strumenti finanziari che richiedono, entro la scadenza, soltanto il trasferimento delle risorse a un gestore finanziario e la firma della concessione dei contributi, rinviando a un momento successivo e non chiaramente definito la realizzazione effettiva delle opere, in ambiti come l’housing studentesco e le infrastrutture per l’approvvigionamento idrico.

Questo dettaglio, apparentemente tecnico, dice moltissimo. Quando la scadenza contrattuale conta più dell’opera realizzata, l’obiettivo si sposta dal risultato sociale all’adempimento formale. È l’effetto tipico della condizionalità: non produce necessariamente cattive politiche, ma produce politiche disegnate per essere rendicontabili, e non tutto ciò che conta per una comunità è rendicontabile in un traguardo trimestrale.

13. Dall’austerità alla condizionalità

È forse qui che possiamo individuare la trasformazione più importante degli ultimi quindici anni.

Nel 2011 il vincolo appariva soprattutto nella forma dell’emergenza: spread, mercati, debito, austerità. Nel 2021 il meccanismo diventa molto più sofisticato. Lo Stato riceve risorse per investire, ma gli investimenti sono inseriti in un quadro di riforme, obiettivi, scadenze e verifiche, e la Commissione valuta il raggiungimento dei traguardi prima dell’erogazione di ogni rata.

Non siamo più davanti alla formula secondo cui bisogna tagliare la spesa perché i mercati lo chiedono. Siamo davanti a una formula diversa: realizza investimenti e riforme concordati e, raggiunti gli obiettivi, riceverai le risorse successive.

Politicamente è una differenza enorme, e va riconosciuta. Ma rimane una domanda che nessuno ha ancora affrontato seriamente: quanto spazio conserva la politica nazionale per modificare autonomamente il percorso, una volta che gli obiettivi sono stati negoziati e incorporati nel piano? Una maggioranza eletta dopo la firma del piano eredita impegni che non ha concorso a definire, e può discostarsene soltanto rinunciando alle risorse. Il voto continua a scegliere i governanti. Sceglie assai meno il contenuto delle politiche.

14. Il paradosso della sovranità contemporanea

È qui che il dossier arriva al suo punto centrale.

Per capire il potere contemporaneo dobbiamo abbandonare l’immagine ottocentesca della sovranità. Non esiste necessariamente qualcuno che impartisce un ordine a un governo. Il sistema è molto più complesso, e la sovranità viene distribuita tra governi, Parlamenti, banche centrali, Commissione europea, Consiglio europeo, mercati finanziari, agenzie di rating, grandi banche, fondi di investimento, regole fiscali, trattati e meccanismi di finanziamento.

Nessuno di questi soggetti possiede da solo tutto il potere. Ma l’interazione tra di essi delimita progressivamente lo spazio dentro il quale la politica può scegliere.

Questa è la trasformazione decisiva, ed è anche la ragione per cui la denuncia tradizionale fatica a colpire il bersaglio. Non si può destituire un sistema che non ha un vertice. Non si può votare contro un’interdipendenza. E chi promette di riconquistare la sovranità limitandosi a evocare un nemico esterno finisce quasi sempre per lasciare intatte le strutture che quella sovranità la comprimono davvero.

15. La sequenza completa: 1992, 2011, 2013, 2016, 2021, 2026

Possiamo finalmente osservare l’intera sequenza.

Nel 1992 l’Italia entra nella stagione delle privatizzazioni e della trasformazione del capitalismo pubblico. Mario Draghi è direttore generale del Tesoro. Il Britannia diventa il simbolo, spesso deformato dalla narrazione complottistica, di quella stagione.

Nel 2011 la crisi del debito porta il rapporto tra mercati, banca centrale e decisione politica direttamente dentro Palazzo Chigi. La lettera del 5 agosto indica le riforme strutturali considerate necessarie. Nasce il governo Monti.

Nel 2013 J.P. Morgan pubblica il rapporto sull’aggiustamento dell’area euro. Il problema non è più soltanto economico: la banca arriva a interrogarsi sulla compatibilità delle strutture politico costituzionali dell’Europa meridionale con quel processo.

Tra il 2014 e il 2016 il governo Renzi realizza il Jobs Act e tenta la revisione costituzionale. Il primo passa, la seconda viene respinta dal referendum.

Tra il 2016 e il 2017 J.P. Morgan assume un ruolo centrale nel tentativo di ricapitalizzazione privata del Monte dei Paschi. Il tentativo fallisce e interviene lo Stato.

Nel 2021 Mario Draghi diventa presidente del Consiglio e l’Italia avvia il PNRR. Investimenti e riforme vengono inseriti in un sistema europeo di traguardi, obiettivi e verifiche.

Nel 2026 il ciclo del Recovery entra nella fase conclusiva, con il termine inderogabile del 31 agosto per la rendicontazione finale.

Ed eccoci al presente.

16. Il filo rosso non è J.P. Morgan

Questa è probabilmente la conclusione più importante dell’intera inchiesta.

Sarebbe sbagliato sostenere che J.P. Morgan abbia diretto trent’anni di politica italiana. Non abbiamo prove per affermarlo e sarebbe una lettura troppo semplice. Il filo rosso è molto più grande di J.P. Morgan: è la progressiva trasformazione del rapporto tra democrazia, economia e sovranità.

Il documento del 2013 è importante perché rende esplicito un modo di pensare. Ma quella visione appartiene a un ecosistema molto più vasto, composto da mercati finanziari, istituzioni europee, banche centrali, governi, università, think tank, società di consulenza, grandi imprese e tecnocrazie nazionali e sovranazionali.

Non occorre che questi soggetti si riuniscano in una stanza per impartire ordini. Condividono lo stesso linguaggio: competitività, flessibilità, riforme strutturali, sostenibilità del debito, credibilità, stabilità, mercati, governance.

17. Quando il linguaggio diventa potere

Le parole non sono neutrali.

Se una pensione viene definita soltanto come spesa, cambia il modo in cui la guardiamo. Se un contratto collettivo diventa una rigidità, cambia la domanda politica. Se una garanzia contro il licenziamento diventa un ostacolo alla competitività, cambia il punto di vista. Se il Parlamento viene descritto principalmente attraverso la lente della governabilità, la rappresentanza passa in secondo piano. Se una Costituzione viene giudicata sulla capacità di consentire rapidamente riforme strutturali, la domanda fondamentale non è più quanti diritti garantisce, ma quanto velocemente permette di decidere.

È precisamente questo passaggio culturale che rende il documento del 2013 così importante. Non perché dimostri una cospirazione, ma perché mostra con eccezionale chiarezza come una parte della finanza internazionale guarda alle istituzioni democratiche quando queste interferiscono con l’aggiustamento economico.

E qui va detto qualcosa che riguarda la sinistra prima ancora dei suoi avversari. Quel lessico non è stato imposto da fuori: è stato adottato, spesso con entusiasmo, da forze politiche nate per rappresentare il lavoro. Quando la parola riforma, che per un secolo aveva significato ampliamento dei diritti, è passata a significare la loro riduzione, la traduzione è avvenuta in italiano, in Parlamento, con voti italiani. È la parte della storia più scomoda, ed è anche quella da cui bisognerebbe ripartire.

18. La democrazia non viene abolita: viene vincolata

Questo dossier conduce dunque a una conclusione diversa dalla teoria del complotto. Più seria, e forse più inquietante.

Le democrazie europee non sono state abolite. Gli italiani continuano a votare. Il Parlamento continua ad approvare le leggi. La Corte costituzionale continua a esercitare il proprio controllo, e come abbiamo visto lo ha esercitato correggendo alcune norme del 2015. I governi continuano a nascere secondo le procedure costituzionali. I referendum del 2016 e del 2026 dimostrano che gli elettori possono ancora bloccare una grande trasformazione istituzionale: nel dicembre 2016 fu respinta la revisione Renzi Boschi, nel marzo 2026 la riforma dell’ordinamento giurisdizionale del governo Meloni.

Ma attorno alla decisione democratica si è costruita una rete sempre più fitta di vincoli: finanziari, monetari, europei, derivanti dal debito, derivanti dai mercati, incorporati nei programmi di finanziamento.

La questione democratica del ventunesimo secolo non consiste quindi nella scomparsa del voto. Consiste in una domanda molto più concreta: su che cosa possiamo ancora realmente decidere attraverso il voto?

19. Non chi comanda, ma come funziona il potere

La domanda iniziale poteva essere: chi comanda davvero? Dopo tre parti di inchiesta possiamo formularne una migliore: come funziona oggi il potere?

Funziona raramente attraverso ordini espliciti. Funziona attraverso interdipendenze. Un governo necessita dei mercati per finanziare il proprio debito. I mercati dipendono dalle banche centrali per la stabilità finanziaria. Le banche dipendono dagli Stati quando una crisi sistemica le mette in pericolo. Gli Stati dipendono dalle istituzioni europee per una parte delle proprie politiche economiche. L’Unione dipende dagli Stati per la propria legittimazione. E i cittadini eleggono governi che devono governare dentro questo sistema.

Il risultato non è un governo mondiale occulto. È qualcosa di molto più concreto: un sistema di potere senza un unico centro.

Il che, va detto, non lo rende meno responsabile. Un sistema senza centro non è un sistema senza beneficiari. Trent’anni di questa architettura hanno prodotto risultati distribuiti in modo tutt’altro che casuale: hanno reso più fragile il lavoro e più sicura la rendita, più incerto il salario e più protetto il capitale, più difficile l’accesso alla casa e alla cura e più redditizio investire in entrambe. Non serve un colpevole unico per riconoscere una direzione.

20. La Costituzione del 1948 come termine di confronto

A questo punto dobbiamo tornare alla Costituzione italiana, perché il documento del 2013 parla indirettamente proprio di quel modello.

La Costituzione del 1948 nasce dopo il fascismo, dalla consapevolezza che la democrazia non possa essere soltanto procedurale. L’articolo 1 fonda la Repubblica sul lavoro. L’articolo 3 assegna alla Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano concretamente libertà ed eguaglianza. Gli articoli 35 e seguenti tutelano il lavoro in tutte le sue forme. L’articolo 41 riconosce l’iniziativa economica privata ma la sottopone a limiti derivanti dall’utilità sociale, dalla salute, dall’ambiente, dalla sicurezza, dalla libertà e dalla dignità umana.

Il modello costituzionale italiano non considera quindi il mercato sovrano. Lo considera uno strumento che deve operare dentro finalità sociali e democratiche. Ed è precisamente qui che emerge il conflitto fondamentale.

21. Due costituzioni materiali

Da una parte abbiamo la Costituzione formale, quella scritta nel 1948. Dall’altra si è progressivamente costruita una sorta di costituzione economica materiale, che non è raccolta in un unico documento ma è composta da trattati, regole fiscali, statuti delle banche centrali, vincoli finanziari, meccanismi europei, decisioni dei mercati, condizioni di accesso al credito, programmi di riforma, traguardi e obiettivi.

La prima dice che la sovranità appartiene al popolo. La seconda ricorda continuamente che la sovranità si esercita dentro vincoli economici e finanziari.

La politica contemporanea vive dentro questa tensione. E va osservato che soltanto una delle due costituzioni è stata sottoposta al voto degli italiani. L’altra si è formata per stratificazione, attraverso ratifiche, regolamenti e accordi tecnici che nessuna campagna elettorale ha mai realmente discusso. Il riferimento non è ipotetico: nel 2012 l’obbligo del pareggio di bilancio è stato introdotto nell’articolo 81 della Costituzione con la legge costituzionale numero 1, approvata da una larghissima maggioranza parlamentare e mai sottoposta a referendum, proprio perché quella maggioranza superava la soglia dei due terzi. La modifica più coerente con il paradigma qui descritto è stata dunque anche l’unica che il corpo elettorale non ha potuto discutere.

22. Il vero significato del key test

Nel 2013 J.P. Morgan definiva l’Italia un passaggio importante nel processo di riforma politica, un key test. Tredici anni dopo possiamo formulare un bilancio.

La riforma costituzionale Renzi Boschi è stata respinta, e dieci anni dopo lo è stata anche la riforma dell’ordinamento giurisdizionale del governo Meloni. Il Jobs Act è entrato in vigore ma alcune sue disposizioni sono state successivamente dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale. Il sistema politico italiano rimane caratterizzato da governi relativamente instabili. La Costituzione del 1948 è ancora lì.

Eppure moltissimo è cambiato: la struttura proprietaria dell’economia, il mercato del lavoro, il sistema pensionistico, il rapporto tra Stato e mercato, il ruolo delle istituzioni europee, quello della banca centrale, le modalità attraverso le quali vengono finanziate e indirizzate le politiche pubbliche.

Il test non ha prodotto la vittoria completa di uno dei due modelli. Ha prodotto un sistema ibrido, nel quale la Costituzione formale resiste mentre la costituzione materiale si trasforma. È il compromesso più instabile possibile, e per questo la partita non è chiusa: un impianto che dichiara diritti che il sistema economico rende progressivamente inesigibili non può reggere indefinitamente. O quei diritti tornano effettivi, o la Carta che li proclama finisce per essere percepita come una promessa vuota. Ed è esattamente in quel momento che diventa politicamente aggredibile.

23. Conclusione. La democrazia nell’era del capitale globale

Il nostro viaggio è cominciato da un documento di poche decine di pagine pubblicato nel 2013 da una banca americana. Sembrava un documento economico. Ci ha portato molto più lontano: al Britannia, alle privatizzazioni, alla crisi del 2011, alla lettera della banca centrale, al governo Monti, al Jobs Act, alla riforma costituzionale, al Monte dei Paschi, a Mario Draghi, al PNRR. E infine alla Costituzione italiana.

Non abbiamo trovato la prova di una centrale segreta che governa l’Italia, ed è importante dirlo con chiarezza. Abbiamo trovato qualcosa di più complesso: una trasformazione strutturale del potere.

Il capitale finanziario non ha bisogno di conquistare Palazzo Chigi. Gli basta che ogni governo sappia in anticipo quale sarebbe la reazione dei mercati a determinate decisioni. Le istituzioni europee non hanno bisogno di sostituirsi al Parlamento: possono costruire regole e programmi dentro i quali il Parlamento continua a decidere. Le banche centrali non devono governare direttamente: è sufficiente che la stabilità monetaria e finanziaria diventi una condizione imprescindibile dell’azione politica. E i governi non devono essere eterodiretti: possono condividere spontaneamente lo stesso paradigma.

Questa è la ragione per cui la categoria del complotto è insufficiente, e anzi dannosa. Il complotto cerca una stanza segreta. Il potere contemporaneo è davanti ai nostri occhi: è nei trattati, nei bilanci, negli spread, nei consigli di amministrazione, nelle banche centrali, nei programmi di riforma, nelle condizionalità, nei mercati. E naturalmente anche nei Parlamenti, che restano il luogo dove tutto questo viene, alla fine, votato.

La vera battaglia democratica del nostro tempo non consiste allora soltanto nel difendere il diritto di votare. Consiste nel restituire sostanza alla scelta politica. Perché una democrazia nella quale possiamo scegliere i governanti ma non discutere realmente il modello economico rischia di trasformare progressivamente la sovranità popolare in una procedura.

La Costituzione italiana aveva immaginato qualcosa di diverso. Non soltanto libertà formale, ma uguaglianza sostanziale. Non soltanto mercato, ma utilità sociale. Non soltanto proprietà, ma funzione sociale. Non soltanto governo, ma partecipazione.

Ed è forse proprio per questo che, quasi ottant’anni dopo la sua entrata in vigore, quella Costituzione continua a rappresentare un ostacolo. Dipende dal punto di osservazione: per la finanza può essere una rigidità, per la democrazia è una difesa.

La domanda lasciata aperta dal documento del 2013 rimane, tredici anni dopo, drammaticamente attuale. Quando le esigenze del mercato entrano in conflitto con quelle della democrazia, chi deve avere l’ultima parola?

La risposta della Costituzione italiana, almeno sulla carta, è ancora inequivocabile: il popolo. Il compito di chi non si rassegna è fare in modo che smetta di essere una risposta soltanto sulla carta.

Fonti

J.P. Morgan, Europe Economic Research, The Euro Area Adjustment: About Halfway There, 28 maggio 2013.

Banca centrale europea, documentazione resa pubblica relativa alla lettera del 5 agosto 2011 inviata al governo italiano.

Banca d’Italia, biografia istituzionale di Mario Draghi.

Costituzione della Repubblica italiana, articoli 1, 3, 35 e seguenti, 41, 43 e 81; legge costituzionale 20 aprile 2012, numero 1, sull’introduzione del principio del pareggio di bilancio.

Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, atti relativi al Jobs Act e alle pronunce della Corte costituzionale sulla disciplina delle tutele crescenti.

Ministero dell’Interno, risultati del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016 e del referendum costituzionale confermativo del 22 e 23 marzo 2026 in materia di ordinamento giurisdizionale, con rilevazioni Youtrend sull’affluenza al 58,9 per cento e sulla prevalenza del No con circa il 53,6 per cento dei voti.

Commissione europea, documentazione sul dispositivo per la ripresa e la resilienza e sul Piano nazionale di ripresa e resilienza italiano, comprensiva della dotazione complessiva, delle riforme e delle linee di investimento.

Italia Domani e Struttura di Missione PNRR della Presidenza del Consiglio dei ministri, documentazione su traguardi e obiettivi e linee guida del 2026 per la conclusione degli interventi e la rendicontazione finale, con termine ultimo fissato al 31 agosto 2026.

Il Fatto Quotidiano, gennaio 2026, analisi dello stato di avanzamento del PNRR italiano e del ricorso agli strumenti finanziari per il rinvio delle erogazioni.

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